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建设服务型政府(八)

发布日期:2009-09-30 00:00:00      文章点击数:       【字体:

政府服务的具体内容(之二)

第二,提供公共政策。

公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题,达成公共目标,以实现公共利益的方案。

制度和公共政策的区别。制度是一种固定化的,带有很强的稳定性的行为准则,而公共政策则是在制度框架内采取的解决公共问题的一些方案或者措施。政策应该比制度具有更强的时间性、针对性、适应性和灵活性。政治制度、经济制度、文化制度、社会制度、国际环境共同构成了公共政策的制度环境。每项制度都不同程度的影响公共政策的制定。

制度比政策稳定,因为制度决定的是国家的根本性的东西,如果这些东西可以经常改变,国家和社会就会处于动荡或者混乱之中。所以任何国家对制度改变的条件和程序的规定都非常复杂和繁琐。其目的就是避免制度改变太容易会引起的社会混乱。而在制度的框架内,政府的公共政策是比较灵活的,政府可以因社会环境的变化和公民社会需求的变化,应社会发展面临的各种实际情况,灵活性的制定出满足公众要求的政策。

政策是具体针对某个或某些公共问题而采取的方案或措施,而制度则不是简单的针对某个或某些具体问题而制定的,它是针对一些根本性的问题制定的。制度问题基本解决后,政策是可以由政府的行政决策者予以调整的。而制度的调整则必须经由人民的同意,而不能由政府决策者自动改变。

我国公共政策的元政策:维持社会稳定和社会发展。

服务型政府制定公共政策是从公共性和以人为本的角度出发,为提高人民群众的物质文化生活水平,为解决社会稳定和发展的公共问题时采用的政策方案。实际上,世界上的任何政府都无一例外的在根据社会的需要和公民的要求来采取促进社会稳定和促进社会发展的措施。这些措施就是政府的公共政策。

公共政策是划分为不同层次的,其最根本的政策是元政策,也叫总政策,是用以指导和规范政策行为的一套理念和方法的总称。政府公共政策的元政策要解决的是公共政策要实现的根本目标。我国公共政策要解决的问题和要达到的目标就是维护社会稳定,促进社会发展。

从公共政策要解决的社会问题来看,应该把其理解为狭义上的社会。公共问题就是社会上客观存在的、对社会上大多数人的利益、生存和发展条件和价值规范等产生重大不良影响,并且在社会上引起群众、社会组织、社会舆论关注的社会问题。这些问题关系到社会的公平,关系到社会的和谐,也关系到社会未来发展的利益等等。这些问题由社会自身的组织功能不能有效解决,而必须由掌握公共权力、拥有公共权威的政府来予以解决。公共政策有时间性、针对性、适应性和灵活性。没有一劳永逸的公共政策,公共政策的有效性也是有限的。任何一个公共政策都不可能长期保持其有效性。所以,政府公共政策必须根据社会发展情况及时进行调整,以保持社会的平衡和稳定。

所谓社会稳定就是要保持社会的连续性和社会的平衡性,避免社会出现急剧变化。因为社会不稳定,社会的发展就无从谈起,人们的自由、幸福和富足也不可能实现。所谓发展就是社会要在当前的政治、经济、文化水平的基础上,人民的物质文化生活水平能够不断提升,社会的繁荣和进步能够不断前进。但是,社会的稳定和发展并不是完全同方向的。它们有一致的方面,也有矛盾的方面。一般来说,稳定是发展的基础,但是僵化的稳定则是发展的障碍。发展能够为稳定提供基础,有利于社会稳定,但是,发展也会导致社会的分化,造成社会的不稳定。所以,需要政府经常的进行公共政策的调整,以维持稳定和发展的平衡与和谐。当社会呈现出僵化的状况影响到社会的发展时,政府要采取打破僵化的改革政策,以为社会发展提供充分的政策空间;当社会发展已经呈现出社会贫富分化的状态时,政府又必须采取促使社会走向相对公正的政策,以保持社会的稳定。

要保持社会稳定和促进社会发展,实际上就是要处理好公平和效率、协调发展和社会安全等问题。

公平与效率问题分为三个层次。第一,公平问题。公平可以分为经济公平和社会公平。所谓经济公平是指在收入分配中根据在收入创造过程中要素的贡献来决定收入分配的一种准则,没有贡献要素,没有资格参与分配。提供的要素多,收入多;提供的要素少,收入少。按这样一种规则进行分配是符合经济公平准则的。从我国现实看,计划经济时代和市场经济早期,我国实行的是按劳分配,多劳多得的政策,其基础在于生产资料的公有制。但随着生产领域的扩大和私人企业的发展,私人提供的生产资料越来越多,而且技术产生的影响也越来越大,因此我国在分配过程中把生产要素的因素考虑进来,劳动不再是获取收益的唯一手段,资本和技术的收益得到保障。所谓社会公平是指将收入差距维持在现阶段社会各阶层居民所能接受的合理范围内。至于什么是社会认可的收入差距,取决于社会普遍接受的价值标准或道德伦理观念。显然,收入差距过大、两极分化与收入差距过小乃至平均主义都是社会公平准则所不能接受的。因为收入差距过大容易造成社会阶层分裂,形成社会成员之间的矛盾,影响社会稳定;而收入差距过小和平均主义则容易影响人们创造社会财富的积极性,降低社会的发展速度。

第二是效率问题。效率属于生产力的范畴,它包括两种含义:资源的生产效率和配置效率。生产效率是对企业而言的,是指在一定的资源投入条件下产出最大化或在一定产出前提下投入最小化。配置效率是指在给定生产效率的基础上,整个社会资源在各种产品间的合理配置问题。资源配置的效率准则就是我们通常所说的帕累托效率。

第三是公平与效率的关系问题。公平和效率其实就是生产与分配问题,就是资源如何配置、成果如何分配的问题。一般说来,市场经济条件下的资源配置方式主要是市场。因为从总体上说,迄今还没有找到比市场更有效率的配置机制。然而,市场在资源配置方面也存在着失灵,垄断、信息不充分、外部性与公共物品的存在使市场在资源配置领域难以独善其事,还必须依靠政府的作用来弥补市场的失灵。因此在以市场为主体的资源配置方式下也必须借助政府的力量,两者相互协调、相互促进才能既追求效率又兼顾公平。

其次,是协调发展问题。真正的发展是整体的发展而不是局部或某个领域的增长,我国的发展经济过程中一定要注意处理好各种协调发展问题,大致说来有三个:社会发展与经济发展、经济发展与环境保护、区域发展。
再次,是社会安全问题。安全是个人或国家生存的基本保障,从当前的社会管理来看,所涉及的内容包括社会治安、社会保险、经济安全、人口安全等方面。

实现社会稳定和社会发展需要的基本政策。

要实现社会稳定,促进社会发展,需要解决效率与公平的问题、协调发展问题和社会安全问题,就需要政府提供一些基本的政策,或者说要在政策方面进行有效的调整。这些基本政策包括:

分配政策:分配政策是决定社会各个阶层如何享有和占有社会财富的政策。社会财富怎么分配,直接影响着社会的公平和社会的发展。最能够维护社会公平的分配政策是平均主义的政策,最能够促进社会发展的政策是完全按照生产要素进行分配的政策。但是,这两种政策都是极端的政策,对社会都会带来很大的弊害。平均主义维护了社会稳定但是却损害了社会的发展;纯粹按照生产要素进行分配会促进社会发展,却导致社会严重的贫富分化。所以,如何国家都只能采取两者兼顾的政策。一般用两个层次的分配政策来协调分配的公平和效率问题。即在初次分配里,主要照顾效率问题,在再分配里,主要照顾公平问题。我国现在的分配政策是效率优先,兼顾公平的分配政策。

公共财政政策:是指国家财政资金如何筹措、如何支出的政策。服务型政府就是要求我国的财政要从经济建设型财政向公共财政转变,国家财政资金的支出应该主要用于社会公共领域,主要解决协调发展的问题。

其他还有劳动工资政策、社会保障政策、环境保护政策、教育、科技、文化等方面的政策。

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